Анализ водного законодательства: что Беларуси нужно перенять у мира?

Рост мировой экономики, существенное увеличение населения Земли и, как следствие, усиление антропогенной нагрузки на экосистемы в целом и водные объекты — в частности привели к нарастанию глобального водного кризиса. Стало понятно, что противостоять ему можно только сообща, объединив усилия различных международных участников: государств, организаций, общественных объединений и граждан. Но главное — должно измениться само отношение, порой всё ещё пренебрежительное, к охране и использованию водных ресурсов.

Какие проблемы решает наше законодательство о воде?

Кажется, что Беларусь не обделена запасами воды, и не о чём волноваться. Однако доступность водных ресурсов ограничена природными и экологическими факторами. Например, основная причина ухудшения качества воды в наших реках — их загрязнение. Количество источников поступления загрязняющих веществ из года в год растёт. Ещё одна серьёзная проблема, негативно отразившаяся на состоянии водных объектов, — осушение болот.

Беларусь, как и многие страны, взялась за совершенствование национального водного законодательства, которое призвано улучшить ситуацию. У нас накоплена внушительная база законопроектов, регулирующих деятельность по охране и использованию вод. В неё входят Конституция РБ, кодексы, законы, указы, а также международные соглашения, технические протоколы, стратегии, планы управления речными бассейнами, подзаконные технические нормативно-правовые акты (СТБ, ТКП, ЭкоНИПы) и другие.

Однако есть проблема — данные в них устарели и неактуальны, цели и задачи перенесены из старых документов без учёта современной ситуации, формулировки мероприятий размытые и неконкретные.

«Вызывает удивление тот факт, что стратегическая цель охраны и рационального использования водных ресурсов, обозначенная в Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года, принятой в 2004-м, совершенно не изменилась по сравнению с тем, как она была сформулирована в документе 7-летней давности», — отмечал в статье «Охрана и рациональное использование водных ресурсов – важная составляющая устойчивого развития» ведущий научный сотрудник отдела исследований в области государственного строительства и международного права Института правовых исследований Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент Юрий Лепешков.

И сегодня в редком из наших документов встретишь необходимость охраны водных ресурсов как мест сохранения биоразнообразия. Но во многих внимание сосредоточено на использовании рек в промышленности и сельском хозяйстве, развитии туризма и рекреации, водного транспорта и гидроэнергетики.

Ключевые международные договоры о воде

Значительным вкладом в формирование и укрепление правового режима защиты и сохранения вод Земли, в том числе и в Беларуси, являются принятые международные договоры экологической направленности. В них были сформулированы чёткие юридические обязательства для участвующих стран.

Среди основополагающих эксперты выделяют Дублинское заявление о воде и устойчивом развитии, утверждённое 31 января 1992 года на международной конференции по воде и окружающей среде. Примечательно, что в нём вода рассматривается как исчерпаемый и уязвимый природный ресурс, являющийся одновременно и экономическим благом.

Дублинские принципы впоследствии были отражены в международных документах, определяющих основы устойчивого развития государств в:

• Повестке дня на XXI век, принятой Конференцией ООН по окружающей среде и развитию;
• документах Всемирного саммита по устойчивому развитию (Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию);
• Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 71/222, ратифицированной 21 декабря 2016 года; в ней было провозглашено международное десятилетие действий «Вода для устойчивого развития» (2018-2028 годы);
• Декларации Генеральной Ассамблеи ООН от 25 сентября 2015 года «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которая представила 17 Целей устойчивого развития.

Мы уже писали, что в проект Водной стратегии до 2030 года включены Цели устойчивого развития, среди которых выделена шестая — обеспечение рационального использования водных ресурсов и санитарии для всех. На сайте Экологического портала Республики Беларусь можно найти расчёт некоторых показателей задач 6.3-6.5, необходимых для её осуществления.

Беларусь заключила межправительственные соглашения со всеми соседними странами в области трансграничного сотрудничества. На экопортале можно найти расчёт доли площади трансграничного водного бассейна, в отношении которой имеется действующий механизм такого сотрудничества — показатель 6.5.2. Правда, он выполнен за 2018 год.

Не менее важными, даже ключевыми международными договорами, определяющими правовой режим больших и малых рек, по мнению экспертов, стали также:

• Конвенция ЕЭК ООН по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озёр от 17 марта 1992 года (далее — Хельсинская конвенция);
• Протокол по проблемам воды и здоровья к Хельсинской конвенции, принятый 17 июня 1999 года.

Для Беларуси Хельсинская конвенция вступила в силу 27 августа 2003-го. В ней были закреплены ключевые принципы, которые позже легли в основу национальных водных политик во многих странах, в том числе и нашей:

• принцип предосторожности, по которому меры по предупреждению возможного трансграничного воздействия утечки опасных веществ становятся безотлагательными;
• принцип «загрязнитель платит»;
• принцип комплексного управления водными ресурсами с учётом потребностей будущих поколений.

В Хельсинской конвенции установлен ещё один основополагающий принцип водоохранного законодательства — бассейнового управления. Она обязует также гармонизировать политику и стратегии сторон, проводить межстрановые консультации для обмена информацией, поощрять устойчивое управление водными ресурсами, разрабатывать системы разрешений на сброс сточных вод.

Немаловажно, что в этом документе закреплены обязательства по использованию наилучших имеющихся технологий, говорится про организацию совместного мониторинга и оценки состояния объектов, про информирование общественности о трансграничных водах и принимаемых мерах для их сохранения.

Участие граждан в принятии решений, касающихся водных объектов, закрепляют ещё несколько международных договоров, как и обязательства их сторон применять инструменты экологического управления — оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Главной из них считается Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 года (далее — конвенция Эспо). Наша страна присоединилась к ней 20 октября 2005 года. Соглашение призывает государства на ранних стадиях планирования уведомлять друг друга и консультироваться по крупным проектам, которые могут оказать существенное неблагоприятное воздействие на окружающую среду, в частности на водные объекты.

• На официальном сайте конвенции уже есть несколько примеров такого сотрудничества: строительство морского подводного трубопровода для транспортировки углеводородов между Хорватией и Италией, гидроэлектростанции Шанси-Пуни (Франции, Швейцарии), моста через реку Дунай между городами Видин (Болгария) и Калафат (Румыния).

Среди международных договоров отдельное место отводится Конвенции о водно-болотных угодьях, главным образом в качестве мест обитания водоплавающих птиц. Заключена она в Рамсаре в 1975 году, Беларусь присоединилась к ней 25 августа 1991-го. В настоящее время в нашей стране имеется 26 объектов, отнесённых к категории водно-болотных угодий международного значения (Рамсарские угодья), общей площадью 777 895 га.

«Международная практика накопила значительный опыт в области регулирования сотрудничества по охране и рациональному использованию, а также управлению водными ресурсами на основе универсальных и региональных договоров, соглашений, конвенций, протоколов и в других правовых формах (через принятие деклараций, планов, программ и т.д.) с активным использованием разного рода институциональных механизмов, роль которых трудно переоценить. Однако достижение целей всех этих документов невозможно без их эффективной национальной имплементации», — подчёркивает Юрий Лепешков.

Водное законодательство Беларуси: выводы и рекомендации

Для имплементации передовых международных экологических стандартов в беларусское законодательство по охране и использованию малых и больших рек в рамках одного из проектов был осуществлен анализ законодательных баз разных стран и разработаны предложения по улучшению наших водных законов.

Однако все эксперты настаивают: только комплексный подход в решении проблем загрязнения и нерационального использования водных объектов поможет добиться результатов в Беларуси. А вот единичные запреты и ограничения не работают.

Как мы уже говорили, беларусское водное законодательство состоит из значительного массива документов. Но все они формируются на основе Водного кодекса от 30 апреля 2014 года и иных актов, принятых для его развития.

• Водный кодекс Беларуси вновь пересматривают. На повестке — благоустройство, подземные воды и пруды

Он содержит ряд правовых мер в вопросах охраны водных объектов, в том числе направленных на предотвращение их загрязнения. В кодексе зафиксированы важнейшие на сегодня принципы бассейнового управления водными ресурсами. Именно они стоят во главе успешного решения всех поставленных задач.

«Одним из возможных путей повышения эффективности использования водных ресурсов является управление водохозяйственной деятельностью на бассейновом уровне. За рубежом его называют интегрированным управлением водными ресурсами (УВР) в бассейне. С сожалением приходиться констатировать, что, несмотря на имеющиеся обоснования, предложения учёных-водников Беларуси об организации бассейнового управления использования и охраны водных ресурсов не нашли своего практического решения. Это связано в первую очередь с тем, что в республике до сих пор отсутствует чёткая единая государственная система УВР, выстроенная от начала до конца в привязке к речным бассейнам. Поэтому разработанные зарубежными и беларусскими экспертами по международным проектам планы УВР в бассейнах трансграничных рек некому реализовывать», — оценил ситуацию в стране известный гидрогеолог и эколог, специалист в области водных ресурсов, доктор технических наук, профессор Михаил Калинин. Своё мнение он изложил в статье «Об организации бассейнового управления по использованию и охране водных ресурсов в Республике Беларусь», изданной Международным государственным экологическим университетом им. А.Д. Сахарова.

В Водном кодексе также определены основные понятия и закреплены положения о планах управления речными бассейнами (ПУРБ) и деятельности бассейновых советов. Но, по словам экспертов, сравнительный анализ нашего законодательства и международных подходов показал, что есть существенные расхождения в реализации документов.

Например, у нас закреплено требование по формированию ПУРБ только 5 рек (Днепра, Западной Двины, Западного Буга, Нёмана, Припяти), а в Европе они разрабатываются для всех речных бассейнов.

Нет в беларусском документе и эффективной системы компетентных органов, обеспечивающих бассейновое управление в условиях административно-территориального деления страны. Как и отсутствует чёткое распределение обязанностей между ними и Минприроды.

С определением качественного состояния водных объектов и их мониторингом тоже есть проблемы.

Эксперты отмечают, что подходы в нашей стране существенно отличаются от европейских как по видам мониторинга (в ЕС применяется наблюдательный, оперативный, расследовательский мониторинг), так и по их структуре и периодичности. В беларусском законодательстве не выделена категория сильно изменённых поверхностных водных объектов.

Поэтому они рекомендуют закрепить все необходимые понятия в Водном кодексе и доработать положения, регулирующие осуществление мониторинга поверхностных и подземных вод в Беларуси.

Не всё у нас понятно и с реализацией возмещения экологического ущерба, причинённого водным объектам.

Принцип платности водопользования и возмещения вреда зафиксирован в Водном кодексе. А закреплённые в налоговом законодательстве ставки экологического налога за сброс сточных вод в зависимости от их объёма, а не от качественного состава веществ не в полной мере соответствуют принципу «загрязнитель платит».

В нашем законодательстве:

• используется таксовый метод исчисления, недостаточно эффективный для оценки реального ущерба водным объектам;
• не закреплён приоритет возмещения экологического ущерба в натуральной форме (в натуре);
• не применяется правило, в соответствии с которым устранение экологического ущерба в отношении вод достигается через восстановление объекта до его исходного уровня путём «первичного, дополнительного и компенсирующего восстановления»;
• не урегулирована ситуация, когда нарушитель не выполняет свою обязанность по возмещению вреда;
• отсутствуют положения, согласно которым обеспечивается предотвращение экологического вреда.

Поэтому рекомендуется разработать меры экономического стимулирования, направленные на сокращение сброса загрязняющих веществ в сточных водах, в том числе правила определения ставок экологического налога за сброс стоков в зависимости от массы загрязняющих веществ в них. Внедрять их нужно последовательно, с закреплением в Законе РБ «Об охране окружающей среды».

Загрязнение водных объектов в результате осуществления сельскохозяйственной деятельности — насущная проблема в Беларуси.

Поэтому Водный кодекс включает значительный массив требований к хозяйственным субъектам, направленных на предотвращение загрязнения воды, в том числе и предусмотренные законодательством о мелиорации земель. Отдельные указания закреплены в технических нормативных правовых актах в области охраны окружающей среды и природопользования, например в обязательных для соблюдения ЭкоНиПах.

• Но анализ нашего законодательства по этой проблеме позволяет сделать вывод о том, что система таких правовых мер значительна, но недостаточно эффективна в силу организационных (неэффективный контроль, бездействие контролирующих органов в отношении привлечения к ответственности субъектов хозяйственной деятельности государственной формы собственности) или технических (недостаточная эффективность очистки сточных вод на коммунальных канализационных очистных сооружениях) причин.

Поэтому специалисты рекомендуют внести в Водный кодекс соответствующие изменения и дополнения. А с целью предотвращения попадания нитратов с сельскохозяйственных земель в подземные и поверхностные воды принять во внимание подход Директивы 91/676/EЕC:

• определить территории, с которых происходит значительный смыв нитратов;
• определить зоны, наиболее подверженные загрязнению нитратами;
• разработать кодекс наилучших сельскохозяйственных практик;
• осуществлять мониторинг нитратов в водных объектах.

«В сложившейся до настоящего времени системе управления водопользованием в Беларуси практически никто не несёт прямой ответственности за нерациональное использование водных ресурсов. На практике реализуется лишь политика борьбы с последствиями, а не с причинами загрязнения», — заостряет внимание Михаил Калинин.

Как ни странно, в Водном кодексе вообще не упоминается устойчивое развитие. И это не единственные пробел, как показывает экспертный анализ нашего законодательства.

«С целью сохранения и воспроизводства водных ресурсов необходимо, чтобы все водопользователи, органы контроля и управления имели один и тот же экономический интерес — использовать воды как можно меньше и как можно меньше её загрязнять», — ёмко обозначил основной посыл Михаил Калинин.

Заглавное фото — cdn.allwallpaper.in

Перепечатка материалов Bahna возможна только с письменного разрешения редакции.