Первый в Беларуси Закон о торфяниках: достоинства и недостатки

В Беларуси впервые в истории приняли Закон «Об охране и использовании торфяников». Он был утверждён указом президента №272-З 18 декабря 2019 года. Рассказываем о сильных сторонах закона, его недостатках и сравниваем с той версией, которая была доступна для обсуждения с общественностью.

Принятию документа предшествовала длительная подготовка. В 2017 году была разработана концепция законопроекта. Потом при поддержке проекта ПРООН/ГЭФ «Ветландс» создана рабочая группа. Проект обсуждался в научном кругу, с общественностью, прошёл все экспертизы и, наконец, был принят, рассказал на пресс-конференции, приуроченной ко Всемирному дню водно-болотных угодий, в Национальном пресс-центре заместитель начальника управления биологического и ландшафтного разнообразия Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Беларуси Андрей Кузьмич.

По его словам, закон устанавливает правовые основы охраны торфяников, рационального (устойчивого) использования их ресурсов и направлен на сохранение болот и их биосферных функций, удовлетворение экономических и иных потребностей в этих ресурсах нынешнего и будущих поколений, а также на реализацию прав граждан на благоприятную окружающую среду и природопользование, международных договоров Беларуси в данной области.

Закон — это лишь один из шагов

В настоящее время примерно 2/3 болот в стране имеют режим особой или специальной охраны.

А нужно установить такой режим для всех естественных водно-болотных угодий. И принятие Закона «Об охране и использовании торфяников» является одним из важнейших шагов для достижения этой цели, отмечает чиновник.

Документом определены термины в области использования торфяников, основные принципы, права и обязанности землепользователей, юридических лиц, граждан, компетенции государственных органов и научных организаций в этой сфере, порядок разработки стратегии сохранения и рационального (устойчивого) использования торфяников, схемы их распределения по направлениям применения, режимы охраны и использования естественных болот и гидрологических буферных зон, порядок установки границ торфяников, требования по использованию осушенных торфяников при осуществлении хозяйственной деятельности — сельского, лесного хозяйства, добычи торфа и др., требования по охране и использованию торфяников при плантационном выращивании растений, включая палудикультуру, а также при рубках, кошении болотной растительности в целях сохранения естественных болот или получения биомассы. Определены порядок экологической реабилитации торфяников и вопросы их мониторинга, учёта, инвентаризации и т.д., — перечисляет замначальника управления биологического и ландшафтного разнообразия.

Сильные стороны закона

Одна из самых сильных сторон — установление единого для всех естественных болот и прилегающих к ним гидрологических буферных зон режима, который закреплён в законе. Он запрещает там много чего, в том числе добычу торфа, — говорит Андрей Кузьмич. — Например, если для такой правовой категории, как типичные и редкие природные биотопы и ландшафты, режим определяется решением местных органов власти, то здесь — высшим законодательным актом. В законе за установление границ естественных болот и гидрологических буферных зон отвечают облисполкомы, а за разработку проектов их отвода — научные учреждения.

Чётко определено, что добыча торфа может осуществляться только на тех торфяниках, которые включены в разрабатываемый фонд.

Этот принцип уже заложен в действующей схеме распределения торфяников по направлениям использования. Но теперь данная норма имеет силу закона.

Уточнён порядок разработки стратегии и схемы: что она должна регулировать, какие фонды и по каким критериям будут выделяться, вплоть до того, какой госорган должен быть инициатором в процессе разработки документов. Ведь действующая сейчас Стратегия сохранения и рационального (устойчивого) использования торфяников предусмотрена до 2030 года, а позже опять началась бы неопределённость. Закон же чётко регулирует эти вопросы.

Кроме того, он устанавливает конкретные требования к осуществлению хозяйственной деятельности на осушенных торфяниках.

Что касается использования термина «торфяник», то впервые он появился в стратегии сохранения торфяников в 2015 году.

Те подходы, которые были там заложены и утверждены правительством, перешли в закон. Данный термин объединяет как болота, естественные, близкие к естественным, так и осушенные земли с торфяными почвами. Его выбрали для того, чтобы закон был комплексным. Потому что нельзя комплексно регулировать отдельно только болото или осушенные земли с торфяными почвами. К тому же понятие соответствует слову «peatlands», как принято во всём мире.

В состав рабочей группы ещё на этапе подготовки концепции в 2017 году и проекта закона в 2018-м входили представители общественных организаций. С ними обсуждались все вопросы. Кроме того, документ был вынесен на общественное обсуждение, и все замечания и предложения мы обсуждали на заседании рабочей группы: можно или нельзя включить и по каким причинам, какие аргументы.

Ряд предложений общественности учли. Одно из них — урегулировать в законе вопросы выращивания на повторно заболоченных территориях палудикультур — тростника и других видов растений с тем, чтобы использовать потом в хоздеятельности и как биомассу. И термин такой включили, и порядок осуществления работ. Не знаю, если ли подобное в законодательстве других стран.

«Я горжусь этим законом»

Александр Козулин, заведующий сектором международного сотрудничества и сопровождения природоохранных конвенций Научно-практического центра по биоресурсам НАН Беларуси, научный координатор проекта ПРООН/ГЭФ «Ветландс»:

На последнем согласовании мы рассмотрели вопрос о возможности использования на болотах специализированного транспорта. Об этом просили те, кто ведёт там лесное и охотничье хозяйство. Ранее любой транспорт на болотах был запрещён, кроме техники МЧС и военных. Мы пошли на это, естественно, при условии, что транспорт должен быть специализированным, не нарушающим режим болота.

Второе изменение касалось запрета добычи полезных ископаемых. После дискуссии разрешили изыскания золота и нефти, кроме торфа. Его нельзя.

Ведь если золото найдут, всё равно болото осушат. Даже Минск упразднят.

Третья поправка — капитальное строительство. Была просьба разрешить его на болоте. Мы пошли на компромиссный вариант: позволяем строить, но только для осуществления деятельности, связанной с экологической, и без осушения, то есть строительство на сваях или ещё как-то. Это значит, что никто ничего на болотах возводить не будет.

В целом закон полностью выполняет своё изначальное предназначение — сохранить все естественные уцелевшие болота и со своей функцией справляется. Он будет работать на несомненную пользу. И он остаётся первым таким документом в мире. Я горд, что участвовал в разработке этого закона.

Без недостатков не обошлось

Григорий Фёдоров, юрист ОО «Экодом»:

Закон Республики Беларусь «Об охране и использовании торфяников» вступит в силу 28 декабря 2020 года. Это первый подобный закон в нашей стране. Его принятие является прогрессивным шагом, хотя без недостатков не обошлось.

Изначально в названии закона на первом месте упоминался термин «болота»: Закон «Об охране и использовании болот (торфяников)». В итоговой версии остался лишь термин «торфяники», который трактуется в документе как торфяное месторождение, то есть место добычи торфа. Следуя данной логике, предметом регулирования закона стали в первую очередь отношения по использованию торфяников: распределение их по фондам, добыча торфа, использование осушенных земель с торфяными почвами для ведения сельского хозяйства и т.д.

На уровне терминологического аппарата легко обнаружить подход, присущий природопользователю.

Например, в статье 1 болотная экологическая система понимается как естественная экологическая система в границах болота. При этом закон ставит знак равенства между терминами «болото» и «торфяник», а границы торфяника определяются исключительно по нулевой глубине залегания торфа.

В статье 3 принцип сохранения распространяется исключительно на естественные (ненарушенные) болота, тогда как для всех остальных торфяников декларируется принцип рационального (устойчивого) использования их ресурсов.

К сожалению, трактовка принципа сохранения в данном законе далека от строгой охраны. Статья 23 не предусматривает безоговорочной охраны редких в нашей стране естественных болот. Допускается их использование при осуществлении целого ряда видов деятельности: ведение лесного хозяйства, экологический туризм, сбор и заготовка дикорастущих растений, сенокошение, охота, ведение рыболовного хозяйства и т.д.

Участие общественности в принятии экологически значимых решений, связанных с охраной и использованием торфяников, упоминается в нескольких статьях нового Закона. Прежде всего, это статья 20. Основными формами участия общественности являются: общественные обсуждения, общественная экологическая экспертиза, участие в реализации планов управления болотами. Отметим, что на практике общественная экологическая экспертиза осуществима лишь в отношении проектов, которые требуют проведения оценки воздействия на окружающую среду.

По нашему мнению, наличие слов «преимущественно», «минимизация» и им подобных в нормах, содержащих требования к охране и использованию торфяников, в значительной степени нивелирует обязательность данных требований. В частности, речь идёт о статье 31.

И хотя закон получился с явным приоритетом использования торфяников вместо первоочередной охраны болот, тем не менее, это первый нормативный правовой акт в нашей стране, который комплексно регулирует отношения, связанные с охраной и использованием водно-болотных угодий.

Что поменялось в новой редакции закона?

ОО «Багна» провела сравнительный анализ текста утверждённого закона с предыдущей версией, которую видела и обсуждала с другими НГО.

Мы нашли в нём много нововведений, и не все замечания экологической общественности были учтены.

Итак, пройдёмся пошагово.

В статье 3, описывающей принципы охраны и использования торфяников, появился такой важный для НГО пункт, как «гласность в работе государственных органов, общественных организаций в области охраны и использования торфяников и обеспечение граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей полной, достоверной и своевременной экологической информацией».

В статье 7 добавили пункт 1.2 о правах землепользователей и пользователей водных объектов, земельные участки и (или) водные объекты которых расположены в границах торфяников, на плантационное выращивание растений (чёрной ольхи, ивы, клюквы, голубики, морошки, брусники, черники, тростника, лекарственных трав и др.) с соблюдением требований, с предоставлением права собственности на эти растения и доходы от их реализации.

Ольха выбрана одна из преобладающих древесных пород на торфяных почвах. Она помогает бороться с основными выбросами СО2 выбывших из эксплуатации деградированных торфяников, минимизируя таким образом вклад в глобальное изменение климата, деградацией почвы, торфяными пожарами. © derevo-s.ru
Ольха выбрана одна из преобладающих древесных пород на торфяных почвах. Она помогает бороться с основными выбросами СО2 выбывших из эксплуатации деградированных торфяников, минимизируя таким образом вклад в глобальное изменение климата, деградацией почвы, торфяными пожарами. © derevo-s.ru

В новой версии статьи 8 нет прежней конкретики того, что можно и чего нельзя. Раньше, например, она звучала так: «При посещении болот (торфяников) граждане в соответствии с законодательством об охране и использовании животного мира имеют право на охоту и любительское рыболовство в охотничьих и рыболовных угодьях, находящихся в границах болот (торфяников), а также на пользование объектами животного мира, не относящимися к объектам охоты и рыболовства. Граждане имеют право […] осуществлять для удовлетворения собственных нужд сбор дикорастущих растений и их частей (кроме дикорастущих растений, включённых в Красную книгу Республики Беларусь, или подпадающих под действие международных договоров РБ, а также включённых в перечень наркосодержащих растений и природного наркосодержащего сырья, утверждаемый Советом министров, сбор и заготовка которых гражданами запрещается)».

Зато более чётко обозначены в статье 9 права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении ими права специального пользования ресурсами торфяников, чего раньше не было. Например, им разрешили самостоятельно выбирать способы специального пользования ресурсами торфяников с соблюдением требований законодательства и самостоятельно распоряжаться продукцией, полученной ими в результате осуществления данного права, если иное не установлено законодательными актами или гражданско-правовым договором, а также «осуществлять иные права в области охраны и использования торфяников, если их реализация не противоречит требованиям законодательства». В эти строки включены пункты, которые в прежней редакции были прописаны отдельными статьями («платежи за пользование ресурсами болот (торфяников)» и «право собственности на ресурсы болот (торфяников) и продукцию, полученную при осуществлении права пользования ими»).

В статье 12 в список полномочий Совета министров Республики Беларусь добавили определение организаций, который будут вести реестр торфяников и их инвентаризацию. Раньше это право было закреплено за Минприроды.

Согласно статье 14, местные Советы депутатов, исполнительные и распорядительные органы теперь полномочны утверждать границы торфяников, гидрологические буферные зоны естественных болот (облисполкомы).

В статье 16 уже конкретизировано, что «управление торфяниками осуществляют местные исполнительные и распорядительные органы или уполномоченные ими организации, а также землепользователи и пользователи водных объектов, земельные участки и (или) водные объекты которых расположены в границах торфяников». И появился пункт, которого прежде не было: «Управление осушенными землями с торфяными почвами осуществляется на основании схем землеустройства районов, проектов внутрихозяйственного землеустройства, лесоустроительных проектов».

Добавили строку и о том, что «проекты планов управления болотами разрабатываются научными организациями, осуществляющими научную деятельность в области функционирования болотных экологических систем».

В статье 20 «Участие граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в управлении торфяниками» пропал маленький пункт, который может иметь далекоидущие последствия, — общественность отстранили от разработки планов управления болотами, оставив возможность только их реализации.

В статье 22 приведена новая классификация торфяников в зависимости от фактического состояния и возможности использования в хозяйственной и иной деятельности. Теперь они все подразделяются на: естественные и нарушенные болота, повторно заболоченные торфяники, торфяные месторождения, разрабатываемые для добычи торфа, осушенные земли с торфяными почвами.

Видоизменилась статья 23 «Направления использования торфяников в хозяйственной и иной деятельности, распределение торфяников по фондам». Отныне в ней чётко прописано, что «естественные болота должны сохраняться в ненарушенном состоянии».

Указаны и сферы применения для нарушенных болот — для ведения лесного, охотничьего и рыболовного хозяйства, сенокошения, сбора, заготовки дикорастущих растений и (или) их частей и других видов деятельности. Предусмотрены направления для освоения повторно заболоченных торфяников: они «используются для осуществления отдельных видов хозяйственной и иной деятельности, не противоречащих целям экологической реабилитации торфяников (плантационное выращивание растений, экологический туризм, ведение охотничьего хозяйства, охота, ведение рыболовного хозяйства, рыболовство и другие виды деятельности)».

В этой же статье торфяники распределены по следующим фондам: природоохранный, особо ценных видов торфа, разрабатываемый, эксплуатационный.

И здесь необходимо отметить, что предложение общественности учли.

Отдельно прописано, что будет включено в каждый из фондов. Например, к природоохранному относятся болота, подлежащие особой и (или) специальной охране в соответствии с законодательством об охране окружающей среды, и повторно заболоченные торфяники вне зависимости от их соответствия критериям.

К эксплуатационному фонду отнесли осушенные земли с торфяными почвами, нарушенные болота, выработанные торфяные месторождения (их участки), которые используются или могут использоваться для ведения сельского или лесного хозяйства и осуществления других видов хозяйственной и иной деятельности и не включены в природоохранный и разрабатываемый фонды, фонд особо ценных видов торфа.

Кроме того, в статье 23 пересмотрены критерии для использования торфа в качестве сырья.

Общественность просила добавить пункт о разрешении споров. Его предусмотрели в статье 24 «Разработка схемы распределения торфяников по направлениям использования в хозяйственной и иной деятельности». Он звучит так: «Проект схемы распределения торфяников по направлениям использования в хозяйственной и иной деятельности до внесения его в Совет министров Республики Беларусь подлежит общественным обсуждениям в порядке, установленном законодательством в области охраны окружающей среды, и согласованию с заинтересованными государственными органами».

В статье 25 «Технические требования в области охраны и использования торфяников» раньше было прописано, что экологические нормы и правила устанавливаются Минприроды. Сейчас это уточнение исчезло.

В статье 26 можно увидеть поблажки, подтверждающие, что охрана перестала быть очень строгой. Так, в перечислении, чего нельзя делать на естественных болотах, добавили ряд исключений. Например, разведка и добыча полезных ископаемых запрещены, однако за исключением стратегических полезных ископаемых. Сюда относятся золото, нефть и, вероятно, газ, о чём говорил Александр Козулин.

Раньше возводить капитальные здания и сооружения категорически возбранялось, сейчас исключение составляют строения для охраны государственной границы Республики Беларусь; возводимые без нарушения гидрологического режима здания на свайных опорах для обустройства эколого-информационных центров, домов охотника и рыболова; капитальные сооружения для восстановления и поддержания гидрологического режима; возводимые без нарушения гидрорежима сооружения для обустройства парковок механических транспортных средств, лодочных причалов, мест отдыха, туристских стоянок, экотроп, а также здания, необходимые для ведения лесного, охотничьего и рыболовного хозяйства.

Однако в пункте 4 их деятельность регламентировали в гидрологических буферных зонах естественных болот. Там в том числе запретили возведение, реконструкцию, капитальный ремонт и эксплуатацию объектов хранения нефти и нефтепродуктов, АЗС, станций техобслуживания автотранспорта, животноводческих ферм, в том числе навозохранилищ и жижесборников, объектов хранения и захоронения химических средств защиты растений; возведение котельных на твёрдом и жидком топливе и т.д.

Всё перечисленное касается новостроек. В отношении уже существующих в границах естественных болот, их гидрологических буферных зон объектов транспортной инфраструктуры (автомобильных дорог, железнодорожных путей, объектов авиации, внутренних водных путей) данные запреты не распространяются.

В прежней редакции на болотах было запрещено движение и стоянка механических транспортных средств и самоходных машин вне дорог общего пользования и специально оборудованных мест. Теперь пункт 2.13 статьи 26 содержит длинный список, кому это делать позволительно.

Кроме того, раньше было пояснение об удельном давлении на грунт таких машин — не более 300 грамм на 1 см2. Сейчас такой формулировки нет.

В статье 27 более детально прописано, как устанавливаются границы торфяников, гидрологических буферных зон естественных болот, что они определяются научными организациями, подчинёнными НАН, затем согласовываются с областными комитетами природных ресурсов и охраны окружающей среды и утверждаются решениями областных исполнительных комитетов. Причём, согласно статье 28, общественность должна быть информирована об этом в течение 15 дней со дня установления границ торфяников, гидрологических буферных зон естественных болот.

Добавили также пункты по запрету на естественных болотах интродукции чужеродных диких животных и растений (пункт 2.19) и разрешили бороться с агрессивными представителями растительного мира с применением химических средств защиты растений (п. 2.16).

В статье 29 конкретизировали и сжали перечень необходимых мероприятий «в целях предупреждения вредного воздействия на окружающую среду объектов добычи торфа при разработке проектной документации на пользование недрами при добыче торфа, строительстве мелиоративных систем». В первоначальном проекте закона мер было больше.

Однако здесь сохранили очень важный пункт о том, что «для объектов добычи торфа проводится оценка воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством в области государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду».

В статье 30 прописано, где не допускается торфодобыча: на «торфяных месторождениях (их участках) с остаточным слоем торфа менее 50 см»; «впервые переданных в разработку торфяных месторождениях (их участках), если они не оборудованы гидротехническими сооружениями и устройствами, обеспечивающими оперативный подъём уровня воды в осушительных системах в случае возгорания торфа либо при угрозе такого возгорания, а также поддержание существующего гидрологического режима поверхностных водных объектов и режима подземных вод на территориях, прилегающих к подготавливаемым к разработке или разрабатываемым торфяным месторождениям (их участкам)».

© Багна
© Багна

В статье 31 при описании требований по охране и использованию торфяников при ведении сельского хозяйства исчез пункт «сохранение плодородия почв при использовании осушенных земель с торфяными почвами для выращивания сельскохозяйственных культур». Зато появилась ремарка о финансировании двустороннего регулирования водного режима торфяных почв в соответствии с законодательством о мелиорации земель.

Из статьи убрали также прежний пункт об организации выпаса сельскохозяйственных животных на болотах.

Однако там нашлось место требованию выводить из сельскохозяйственного использования осушенные земли с торфяными почвами, дальнейшее применение которых для ведения сельского хозяйства технически невозможно и (или) экономически нецелесообразно, обязательно с их дальнейшей экологической реабилитацией либо использованием для ведения лесного хозяйства, добычи торфа или осуществления иной деятельности.

В статье 32 уточнили, что при ведении лесного хозяйства в границах торфяников нельзя проводить «рубки главного пользования в насаждениях сфагновых и осоково-сфагновых типов леса, сосновых насаждениях багульниковых и осоковых типов леса». Но эта норма не применяется, если, например, к моменту утверждения границ торфяника уже был выдан лесорубочный билет в соответствии с лесоустроительным проектом и пр.

Рубки леса на торфяниках должны проводиться в осенне-зимний период после замерзания почвы. Однако в статье 32 появился ряд исключений, когда делать это можно в течение года: в рамках санитарно-оздоровительных мероприятий, расчистки квартальных просек, содержания противопожарных разрывов, при борьбе с вредителями и болезнями лесов, по периметру существующих и проектируемых лесных питомников и лесосеменных плантаций.

В границах торфяников нельзя осуществлять «гидротехническую мелиорацию, за исключением работ по реконструкции, эксплуатации (обслуживанию) существующих гидролесомелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений».

В статье 33 к растениям для плантационного выращивания (чёрная ольха, ива, клюква, голубика, морошка, брусника, черника, лекарственные травы) добавили тростник и прописали, где их можно разводить: на участках выработанных торфяных месторождений, нарушенных болот, повторно заболоченных торфяников, конкретизировав условия.

Отдельно прописали условия для выращивания палудикультур и интродукции и (или) акклиматизации чужеродных видов растений, о чём упоминал Андрей Кузьмич.

В статье 34 в требованиях по охране и использованию торфяников при рубках, удалении деревьев и кустарников, кошении болотной растительности в целях сохранения естественных болот и (или) получения растительной биомассы прописаны сроки, когда можно это делать. Раньше данного пункта не было.

Однако в новом законе полностью исчез раздел, посвящённый управляемому выжиганию на болотах сухой растительности. За его устранение выступала общественность. Означает ли это, что данный метод признали неэффективным при экологической реабилитации торфяников и больше он использоваться не будет, покажет время.

В статье 35 появилось примечание, что заказчиком экологической реабилитации торфяника может выступать лицо, осуществляющее управление им (местные исполнительные и распорядительные органы или уполномоченные ими организации, землепользователи и пользователи водных объектов и другие, согласно пунктам 1 и 2 статьи 16). Кроме того, в данной статье добавили раздел о лесных насаждениях на торфянике.

Реестр торфяников, согласно статье 37, должен включать ещё и сведения о землепользователях и пользователях водных объектов, земельные участки и (или) водные объекты которых расположены в границах торфяников, а если водно-болотное угодье расположено в лесном фонде — также о лесничествах, лесных кварталах, таксационных выделах.

Статья 42 предписывает внести изменения в связи с утверждением нового нормативно-правового акта в Закон №1982-XII «Об охране окружающей среды» от 26 ноября 1992 года и Кодекс Республики Беларусь о недрах от 14 июля 2008 года.

Когда закон вступает в силу?

Закон «Об охране и использовании торфяников» вступает в силу в следующем порядке: статьи 1-49 — через 12 месяцев после официального опубликования, то есть с 28 декабря 2020 года, иные положения — сразу после официального опубликования, то есть уже работают.

Как сообщил Андрей Кузьмич на пресс-конференции, в 2020 году Минприроды и Национальная академия наук Беларуси должны подготовить проект постановления Совмина о порядке разработки планов управления болотами, проведения комплексного мониторинга, составления реестра торфяников и их инвентаризации. Электронную базу данных для реестра предполагается разработать при поддержке проекта «Ветландс». В перспективе в неё будет включена детальная информация по каждому торфянику Беларуси. Отработать подходы планируется на примере болот Брестской области.

«Подробный анализ законопроекта Багны и АПБ».


Заглавное фото © Сергей Балай

Перепечатка материалов Багны возможна только с письменного разрешения редакции.

Публикация финансируется Шведским агентством по международному развитию и сотрудничеству «Сида». Сида необязательно разделяет мнение, выраженное в этом материале. Ответственность за его содержание целиком возлагается на ОО «Багна».

Болото Ельня
Болото Ельня© YelnyaTrip
Крупнейший выработанный торфяник «Докудовское»
Крупнейший выработанный торфяник «Докудовское»© UNDP Belarus
Слева участок болота Докудовское после повторного заболачивания. Осушительная мелиорация, которая проводилась на прилегающих территориях, повлекла за собой пожары в 1992–2002 гг.
Слева участок болота Докудовское после повторного заболачивания. Осушительная мелиорация, которая проводилась на прилегающих территориях, повлекла за собой пожары в 1992–2002 гг.© UNDP Belarus
Торфяники Беларуси, peatlands.by
Торфяники Беларуси, peatlands.by© bahna.land